De beslissing van Duitsland binnen het kader van de Deutschland-Stack lijkt geen ideologisch gebaar of een technische extravagantie. Vanuit een breder perspectief gezien, lijkt het meer op een late correctie van een discussie die Europa al bijna twee decennia geleden heeft gevoerd en die destijds onvoldoende was afgehandeld. De Duitse regering heeft in haar technische kader ODF en PDF/UA vastgesteld als documentformaten binnen de laag van “semantische technologieën”, en presenteert de Deutschland-Stack als een soevereine, interoperabele digitale infrastructuur, verbonden met Europa en gebaseerd op open standaarden. Bovendien plaatst de officiële portal 2028 als ambitiejaar om concreet aanbod te kunnen doen aan Bund, Länder en gemeenten.
Deze beweging is belangrijk vanwege een fundamenteel punt: formaten zijn geen detail. Ze vormen het geheugen van de staat. Als openbare documentatie jarenlang gekoppeld blijft aan de logica van een specifieke leverancier, stopt interoperabiliteit niet gewoon met een belofte, maar wordt het een afhankelijkheid. Duitsland heeft niet aangekondigd een symbolische kruistocht tegen Microsoft te voeren, maar heeft wel duidelijk gemaakt op welke standaarden de documentatiebasis van zijn administratie wil bouwen. Dit heropent in de praktijk een discussie die Europa nooit goed heeft afgerond, toen het OOXML als ISO-standaard aanvaardde.
Een debat dat Europa te snel als afgehandeld had beschouwd
OOXML werd in 2008 goedgekeurd als ISO/IEC 29500. De ISO-specificatie defineert het als een verzameling XML-vocabularia voor tekstbestanden, spreadsheets en presentaties “gebaseerd op Microsoft Office 2008”. Deze formulering, die vaak onopgemerkt bleef in het politieke debat, zegt veel over het onderliggende probleem: de standaard ontstond gekoppeld aan een bepaald product, niet als een neutrale taal die vanaf nul was ontwikkeld voor gelijke implementatie door iedereen.
De standaardisatie was bovendien intens controversieel. ISO erkende in 2008 dat het proces 3.500 commentaren had verzameld vóór de definitieve goedkeuring, en media zoals Wired documenteerden de hevigheid van het politieke en technische conflict dat de stemming begeleidde. Het was geen louter academisch debat. Achter deze strijd lag een kwestie van industriële macht: als het dominante formaat in de kantoorsoftware werd omgezet in een internationale standaard, konden overheden blijven afhangen van datzelfde systeem onder een nieuwe vlag van institutionele legitimiteit.
Met de tijd blijven sommige kritiekpunten bestaan. Microsoft publiceert nog steeds documentatie over hoe Office ISO/IEC 29500 implementeert, inclusief variaties en uitbreidingen ten opzichte van de standaard. Dit ondermijnt niet per se de legitimiteit van OOXML, maar wel de suggestie dat het een volledig transparante, zelfvoorzienende en uniforme standaard is. Als de grootste leverancier een aanvullend document nodig heeft om te tonen waar zijn software afwijkt of uitbreidt, wordt de belofte van volledige interoperabiliteit op zijn minst genuanceerd.
Daarentegen speelt ODF een andere rol. OASIS definieert het als een open en internationale standaard voor tekstbestanden, spreadsheets, presentaties en grafieken, en het is ook gepubliceerd als ISO/IEC 26300. Het is geen eigendom van een enkel bedrijf en de governance hangt niet af van de commerciële route van een bepaalde fabrikant. Zelfs Microsoft heeft de ondersteuning voor ODF uitgebreid in Microsoft 365 en kondigde compatibiliteit aan met ODF 1.4. De vraag gaat dus niet meer of Word een .odt kan openen, maar welk formaat een overheidsinstantie bij voorkeur gebruikt voor langdurige conservering, neutraliteit en soevereiniteit.
Wat Duitsland wel heeft begrepen
In de Deutschland-Stack spreekt Duitsland over het verminderen van lock-in-effecten, prioriteit geven aan open standaarden en waar mogelijk de voorkeur geven aan open source oplossingen en Europese producten. Op zijn officiële portal stelt het kader principes vast zoals “Made in EU first”, prioritair gebruik van standaarden en open APIs, en lokale gegevensopslag. In hetzelfde document worden ODF en PDF/UA expliciet erkend als documentformaten in de semantische laag. Dit is geen willekeurig detail, maar een duidelijke politieke en technische signalering over de koers die de Duitse overheid wil varen.
De keuze voor PDF/UA is ook niet onbelangrijk. Duitsland kiest niet simpelweg voor PDF als uitvoerformaat, maar voor de variant die verbonden is met universele toegankelijkheid. De PDF Association herinnert eraan dat PDF/UA de ISO 14289-standaard is voor toegankelijke PDF’s, en benadrukt dat de Deutschland-Stack het gebruikt voor definitieve documenten. Hiermee wordt digitale soevereiniteit verbonden met echte toegankelijkheid, twee onderwerpen die vaak apart worden besproken, maar hier samengebracht in één besluit.
Duitsland lijkt, kortom, iets te hebben begrepen dat Europa liever heeft laten vervagen in de discussie over OOXML: dat interoperabiliteit niet gegarandeerd kan worden door simpelweg een formaat in een catalogus “open” te noemen, maar door ondubbelzinnig te bepalen welke standaard als publieke referentie wordt gehanteerd. Het gaat niet om het voorkomen dat een ambtenaar een .docx opent als hij het ontvangt, maar om te voorkomen dat de documentatie van de staat standaard wordt gegenereerd op basis van een afhankelijkheid van een enkele leverancier. Die nuance is veel belangrijker dan het op het eerste gezicht lijkt.
Ook Spanje staat voor het debat
Volgens de theorie voert Spanje al jaren een vergelijkbaar beleid. Het Esquema Nacional de Interoperabilidad verplicht overheden om open standaarden te gebruiken en, aanvullend, ook de veelgebruikte formaten voor burgers, met als expliciet doel onafhankelijkheid bij de keuze van technologische oplossingen te waarborgen. Het probleem is dat de Spaanse catalogus zowel ODF als Strict Open XML omvat, wat betekent dat het neutrale format en het door Office versterkte hegemonie-formaat naast elkaar bestaan binnen hetzelfde systeem.
Dit is het verschil ten opzichte van Duitsland: het Spaanse kader formuleert het principe wel helder, maar laat ruimte voor de praktijk om door te gaan met het gebruik van het hegemonische formaat. Duitsland daarentegen heeft gekozen om de ambiguïteit in haar officiële stack te verminderen. Het implementatieproces kan moeilijkheden, interne weerstand of langzame migraties met zich meebrengen, maar de boodschap is duidelijker: als de staat digitale soevereiniteit wil, kan hij niet blijven werken met een formaat dat vooral verbonden blijft met een bepaalde leverancier, in dit geval Microsoft.
In essentie gaat het hier niet om een strijd tussen kantoorsoftwarepakketten of softwaregemeenschappen, maar om controle over institutioneel geheugen, langdurige bewaring en de mogelijkheid tot verandering. Europa liet eerder een kans liggen toen het OOXML als een omstreden ISO-standaard maakte, complex en met implementatienota’s van de leverancier zelf. Duitsland heeft in haar nieuwe kader de intentie om dat pad niet opnieuw te bewandelen. Daardoor krijgt haar beweging een zwaardere betekenis dan enkel een formaatvoorkeur.
Veelgestelde vragen
Heeft Duitsland Microsoft Office verboden in haar administratie?
Er is geen officieel aankondiging vanuit de Deutschland-Stack die Microsoft Office als applicatie verbiedt. Wat wel vaststaat, is dat ODF en PDF/UA als documentformaten worden erkend binnen de technische architectuur, en dat open standaarden, open APIs en vermindering van afhankelijkheid prioriteit krijgen.
Wat is het verschil tussen ODF en OOXML voor een overheidsinstantie?
ODF is een open standaard beheerd door OASIS en gepubliceerd als ISO/IEC 26300, terwijl OOXML werd goedgekeurd als ISO/IEC 29500, maar door ISO zelf wordt beschreven als gebaseerd op Microsoft Office. Microsoft biedt daarnaast aanvullende documentatie over variaties en uitbreidingen van haar implementatie.
Wat is PDF/UA en waarom heeft Duitsland daarvoor gekozen?
PDF/UA is de ISO 14289 standaard voor toegankelijke PDF’s. Duitsland heeft het samen met ODF opgenomen in de Deutschland-Stack, wat aangeeft dat ze willen combineren dat documentinteroperabiliteit mogelijk is, met de garanties voor uiterlijke toegankelijkheid gebaseerd op universele normen.
Gaat Spanje nog steeds akkoord met DOCX in de administratie?
Ja. Het Esquema Nacional de Interoperabilidad geeft de voorkeur aan open standaarden, maar het catalogus van standaarden in Spanje erkent zowel ODF als Strict Open XML (.docx, .xlsx, .pptx), waardoor beide formaten officieel naast elkaar bestaan.
Bronnen: LinkedIn en Deutschland-Stack